发达国家实现碳中和目标的财税政策及对我国的启示

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徐楠芝（西北政法大学经济法学院）

戴芳（西北政法大学经济法学院）

文章内容

　　2021年9月22日，中共中央、国务院发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出：“各级财政要加大对绿色低碳产业发展、技术研发等的支持力度，研究碳减排相关税收政策。”2021年10月26日，国务院发布的《2030年前碳达峰行动方案的通知》强调：“建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系，更好发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用。”2022年10月，党的二十大报告提出“积极稳妥推进碳达峰碳中和”。完善财税政策以实现碳中和目标既是我国经济迈向高质量发展阶段的内在要求，也是推动构建人类命运共同体的必然选择。从国际上看，美国、英国、日本、加拿大制定了较为完备的碳中和财税政策，有效促进了本国减碳降碳进程。本文拟分析梳理上述四个国家相关财税实践，以期为我国早日实现碳中和目标提供参考。


一、发达国家实现碳中和目标的财税政策　　（一）美国　　2020年11月以来，美国相继发布《清洁能源革命和环境正义计划》《建设现代、可持续的基础设施和公平的清洁能源未来计划》等规划，提出到2035年电力行业实现净零排放，到2050年实现碳中和目标。美国碳中和财税激励政策主要包括以下内容。　　1.实施多元化清洁能源财税激励政策　　一是加大对清洁能源基础设施建设的财政投资力度。2021年11月，美国颁布《基础设施投资和就业法案》，投资650亿美元用于建设氢能、核能、水电等基础设施，为美国政府历史上对清洁能源基础设施的最大规模投资。二是制定覆盖面广的清洁能源利用和投资财税激励政策。美国在联邦层面制定了可再生能源、住宅可再生能源、商业能源等领域的税收抵免政策（见表1），旨在为企业、居民投资和使用太阳能、风能、地热能、生物质能等清洁能源提供长期且稳定的财税优惠政策。三是授权发行清洁能源债券。2021年6月，美国推出《清洁能源胜利债券法案》，授权财政部发行清洁能源胜利债券并新设信托基金，用于投资联邦、州和地方清洁能源项目。四是启动清洁能源贷款担保计划。2021年3月，美国能源部贷款计划办公室（LPO）提供了超过400亿美元的清洁能源贷款担保，助力清洁能源企业融资。　　2.支持尖端性、颠覆性减碳技术规模化应用　　一是激励碳捕集技术投资，加速减碳进程。2008年9月，美国《能源改进和扩展法案》规定，纳税人每捕集1吨二氧化碳并将其储存在地质层中可享受20美元的税收抵免优惠，以鼓励企业投资二氧化碳捕集、利用与封存（Carbon Capture,Utilization and Storage，CCUS）、直接空气捕获（Direct Air Capture，DAC）等碳移除技术。2021年12月，美国发布《碳捕集、利用与封存税收抵免修正案》（Carbon Capture,Utilization and Storage Tax Credit Amendments Act），将碳氧化物封存的税收抵免优惠期限延长5年，有效降低了碳捕集的成本和风险。二是激励储能发展以替代化石能源。2021年9月，美国国会推出《储能税收激励和部署法案》（Energy Storage Tax Incentive and Deployment Act），企业投资抽水蓄能、压缩空气储能、飞轮储能可以享受税收优惠政策，有效推动新型储能技术规模化应用。此后，美国能源部（DOE）启动“能源地球计划”（Energy Earthshots Initiative），资助新型储能的开发利用以替代煤炭发电。　　3.加大数字技术助力减碳的财税激励力度　　早在2009年10月，美国能源部便推出34亿美元的“智能电网投资补助计划”（SGIG），用于投资各州智能电网项目，旨在大力发展清洁无碳电网。2020年2月，美国白宫发布的《国家人工智能倡议首年年度报告》指出，联邦财政优先投资机器学习和人工智能，利用这些技术提高电网运行的安全性，降低电力能源消耗。2021年5月，美国能源部启动价值2700万美元的“智能核资产发电管理计划”，为先进核反应堆设计开发数字孪生技术，旨在将核电站运维成本降低10倍，提升能源利用效率。　　（二）英国　　2019年6月，英国《气候变化法》明确提出到2050年实现碳中和目标。2020年11月以来，英国相继发布《绿色工业革命十点计划》《能源白皮书》等规划，旨在将碳中和目标融入现代工业战略，提振经济发展。英国碳中和财税激励政策主要包括以下内容。　　1.围绕“绿色工业革命计划”出台财政补助措施　　《绿色工业革命十点计划》提出，设置120亿英镑的启动资金用于投资和发展海上风能、氢能、核能等十个重要领域。英国基于该计划制定了关键领域的脱碳战略，以促进工业、交通、建筑等重点领域实现全面脱碳。一是工业脱碳。《工业脱碳战略》提出，通过设立工业转型基金、清洁钢铁基金、热网改善补助计划等补助金推动工业领域实现绿色转型。同时，为了捕集和封存更多工业二氧化碳，英国政府设立10亿英镑的二氧化碳捕集和封存（Carbon Capture and Storage，CCS）基础设施基金，用以支持在英国东北地区、西北地区等区域形成4个碳捕集、使用和封存产业集群，目标是从2020年到2030年每年捕集10吨二氧化碳。二是交通脱碳。《交通脱碳战略》提出,通过创设绿色巴士基金、零排放电动汽车补助金等基金推动交通行业实现绿色低碳可持续发展。2020年4月1日至2025年3月31日期间购买电动汽车等零排放汽车的消费者免征车辆消费税。三是建筑脱碳。《供暖和建筑脱碳战略》提出，通过发行“绿色家园”补助券、设立社会住房脱碳基金、低碳热泵补助金等补助居民安装空气源热泵、地源热泵、太阳能集热、生物质锅炉等低碳环保设施。2022年4月1日至2027年3月31日期间安装空气源热泵、太阳能电池板和屋顶隔热等低碳设备的家庭居民，可以享受增值税税率为0的税收优惠政策，推动建筑行业实现清洁低碳转型。　　2.加大绿色低碳前沿技术研发的财政投资规模　　一是支持未来能源技术研发。2021年10月，英国颁布《迈向聚变能源——英国政府的聚变战略》。作为全球首个提出将核聚变能源商业化的国家，英国将核电作为碳中和战略的核心，设立高达3.85亿英镑的先进核基金，用于投资小型模块化反应堆（SMR）和先进模块化反应堆（AMR）。同时，英国颁布《国家氢能战略》，设置2.4亿英镑的净零氢基金保障低碳氢技术研发，推动难以实现电气化的工业部门实现深度脱碳。二是促进先进燃料替代技术发展。2020年7月，英国航空航天技术研究所（ATI）启动“零碳飞行”（FlyZero）项目，投资1500万英镑支持可持续航空燃料技术研发，以减少飞行碳足迹，预计到2050年可减少近1500万吨二氧化碳当量。此外，英国还投资2000万英镑用于“清洁海事示范计划”，大力支持“零碳船舶”技术研发。　　3.实施鼓励“数字能源”创新的财税激励举措　　英国重视利用数字技术创新来实现碳中和，特别是注重数字技术在能源行业减碳降碳过程中的应用。一是鼓励数字能源技术创新。例如，2021年1月，“创新英国”（Innovate UK）发起包含200万英镑的“现代化能源数据访问”财政拨款奖励竞赛，旨在鼓励数字能源技术创新以降低能耗。又如，2021年9月，英国出台《国家人工智能战略》，提出加大人工智能技术在净零场景应用的投资，运用10亿英镑的“净零创新组合”基金优先资助能源人工智能技术发展。2022年3月，英国政府发布的春季预算声明提出，将企业的研发（R&D）税收抵免范围扩大到从事人工智能、量子计算、云计算和机器人领域的技术创新企业，鼓励数字能源技术的创新发展。二是激励能源系统数字化转型。例如，2021年7月，英国发布《能源系统数字化以实现净零战略》，提出由英国天然气和电力市场监管办公室（Office of Gas and Electricity Markets）设立“繁荣战略创新基金”，以支持能源系统数字化转型，预计到2050年可将能源系统成本降低300亿～700亿英镑，实现能源系统低碳化。　　（三）日本　　2020年12月，日本颁布《2050年碳中和绿色增长战略》，提出到2050年实现碳中和，注重推动能源结构绿色化转型，将经济与环境的良性循环作为绿色增长战略的两大支柱，稳步推动日本迈向“无碳社会”。日本碳中和财税激励政策主要包括以下内容。　　1.促进可再生能源利用和减碳技术创新　　日本绿色增长战略以电力行业低碳化为前提，其碳中和战略的重要举措在于最大限度地引进可再生能源。具体措施包括以下方面。一是重视氢能发展。2017年12月，日本颁布全球首个《氢能基本战略》，将氢能定位为国家支柱能源。在日本绿色增长战略中，氢能是实现碳中和的关键能源。2021年3月，日本环境省和经济产业省为企业投资加氢站的工程造价成本、氢燃料电池汽车（FCV）等氢能业务提供770亿日元的财政补贴。日本政府重点关注氢发电涡轮机、燃料电池汽车和氢还原冶金等日本公司拥有全球竞争力的技术领域，对燃料电池生产企业提供最高达10%的法人税税收抵免或设备成本50%的特别折旧法人税优惠。二是支持风能、太阳能、氨能等新能源发展。2020年12月，日本政府设立2万亿日元的绿色创新基金，用于未来10年投资海上风能、太阳能、燃料氨等新能源。同时，2018-2021年期间，日本政府对于企业购置水电能、地热能、生物质能等可再生能源设备提供特殊折旧税收优惠，数额可达设备购置价格的14%，以鼓励企业积极利用可再生能源。三是安全发展核能。2022年8月，日本经济产业省设立1281亿日元的核能创新补助，用于修复退役核电站周边环境和开发性能优良的新型核反应堆，确保安全有序发展核电。此外，日本政府还重视激励前沿减碳技术创新。2021年8月，日本经济产业省制定625亿日元的财政预算方案以支持二氧化碳捕集、利用与封存/碳回收技术研发，其中186.5亿日元用于碳循环和下一代火力发电技术研发，85.8亿日元用于支持北海道苫小牧试验基地的二氧化碳捕集、利用与封存研发示范项目，加快实现二氧化碳捕集和封存技术商业化。　　2.构建符合“区域脱碳路线图”的财政激励模式　　从碳中和的实现路径来看，日本注重资助区域脱碳创新以带动全国实现碳中和，在全国范围内产生“脱碳多米诺骨牌效应”。2018年4月，日本在第五个《环境基本计划》中提出创建“区域循环共生圈”，强调最大限度利用区域可再生能源以促进脱碳和经济循环发展。2021年3月，日本环境省设立规模达80亿日元的“区域循环共生圈脱碳创新”项目补贴，用于支持地方政府和企业脱碳创新。2021年6月，日本国家与地方脱碳实现大会发布《2050年区域脱碳路线图》，提出到2030年至少创建100个“脱碳先行区”（温室气体为零的地区），未来5年政府财政资金优先支持“脱碳先行区”脱碳创新，并将区域脱碳模式推广到全国。　　3.设立“智慧减碳”和数字基础设施建设脱碳的财政补贴　　日本政府历来重视利用数字技术来实现智慧减碳，并注重数字基础设施建设的脱碳问题。2016年1月，日本提出建设“超级智能社会”（Society 5.0）愿景，希望构筑由数字技术支撑的分布式能源系统。为此，日本经济产业省于2016年至2020年期间连续设置“虚拟电厂（VPP）建设示范项目成本补贴/VPP聚合器项目补贴”，鼓励企业投资数字电网、智能微电网、VPP项目。2021年3月，《数字化转型投资促进税制》提出，对利用数字化技术进行业务转型的企业，允许其将购置成本的5%或3%进行法人税税收抵免，或者提取30%的特别折旧，鼓励传统能源企业实现数字化转型，加速电力系统数字化并实现智慧减碳。同时，随着信息时代IT设备耗电量的增加，数据中心脱碳成为日本碳中和战略的重要内容。因此，日本政府针对零碳数据中心提供高达投资额50%的财政补贴，推广应用下一代模块化绿色数据中心，目标是到2030年使整个数据中心功耗至少降低40%。　　（四）加拿大　　2020年12月，加拿大发布《健康的环境和健康的经济》规划，并作出净零排放的政策性承诺。2021年6月，颁布《加拿大净零排放责任法案》，正式确定到2050年实现碳中和目标。加拿大碳中和财税激励政策主要包括以下内容。　　1.构建财税政策体系　　《健康的环境和健康的经济》规划包含64项联邦政策和150亿美元的财政投资，旨在确保工业、交通、电力等重点领域实现碳中和。主要包括以下方面。一是工业领域。2020年12月，加拿大政府设立30亿美元的“净零加速器基金”，帮助石油、水泥、钢铁等“碳排放大户”减少碳排放，推动工业绿色转型。二是交通领域。2021年1月至2022年3月期间，加拿大拨款2.87亿美元实施“零排放汽车财政激励计划”，大力推广使用重型、中型和轻型零排放汽车。三是电力领域。2020-2024年，加拿大政府拟投入9.64亿美元的财政资金，用于推动可再生能源智能化和电网现代化，支持风力和太阳能等可再生能源发电，保障电力系统2050年实现净零排放目标。　　2.支持零碳负碳技术和数字技术发展　　一是实施鼓励零碳负碳技术发展的税收优惠。2021年4月，加拿大政府发布的《预算：就业、增长和复原力恢复计划》提出，从事绿氢技术、储能技术等零排放技术的制造和加工企业可享受50%的企业所得税减免，以大力推动零排放技术发展。该计划还提出，加拿大政府将为企业投资碳捕集、利用与封存技术提供税收抵免优惠，激励企业发展负碳技术，目标是每年至少减少1500万吨二氧化碳。二是投资“大数据+清洁技术”。2017年3月，加拿大颁布《清洁技术数据战略》，计划于2017年至2021年期间拨款1450万美元支持清洁技术项目数据共享，利用大数据技术提高政府清洁技术投资决策的科学性和合理性。

二、发达国家实现碳中和目标财税政策的主要特征　　（一）符合本国减碳降碳的实际情况　　作为扶持产业发展的重要工具，财税政策根植于各国经济发展和能源转型的现实需求。美国碳排放总量位列全球第二位，日本碳排放总量位列全球第五位。这两个国家二氧化碳排放量占能源消费总量比重较高，因此美国、日本的碳中和财税政策侧重推动能源消费结构从化石能源向清洁能源转型。英国是四国中较早实现碳达峰的国家，其二氧化碳排放量占能源消费总量比重较低，因此英国碳中和财税政策侧重激励未来能源发展。加拿大碳排放总量位列全球第八位，整体减排压力不大，因此其碳中和财税激励政策旨在促进经济和环境协同发展。　　（二）构建多元化清洁能源供应体系　　为了加快实现碳中和目标，发达国家纷纷设立了促进新型清洁能源发展的财税激励政策，旨在推动形成以太阳能、风能等可再生能源为主导的低碳清洁能源体系，淘汰煤炭和天然气等化石能源。比如，美国、日本的清洁能源投资财税优惠范围涉及太阳能、风能、地热能、生物质能等多种新型清洁能源。同时，重视氢能、核能等关键清洁能源的财政投入是四国碳中和战略的共同举措。又如，氢被誉为21世纪的“终极能源”，作为全球能源变革的重要方向，氢能在促进电力、工业、交通等领域脱碳方面具有重要作用。因此，上述四国均将氢能作为实现碳中和目标的重要能源，并注重运用财税政策激励企业投资低碳氢能。　　（三）聚焦前沿减碳技术和数字技术　　一是激励前沿减碳技术创新。比如，碳捕集、利用与封存技术被联合国视为应对气候变化的“终极武器”，因此发达国家普遍制定了推动CCUS技术创新的财税激励政策，并取得良好的成效。全球碳捕集与封存研究院2021年发布的《全球碳捕集与碳封存现状2020》显示，2020年全球新增的17个碳捕集与碳封存设施中有12个在美国，主要是由于美国提高了CCUS技术投资的税收优惠力度。二是加大数字技术助力实现碳中和目标的财税激励力度。发达国家普遍重视数字技术在净零场景中的应用，尤其注重资助碳排量较高的能源行业（该领域约占全球碳排放总量的70%）实现数字化转型，大力推动发展“数字能源”和“智慧电力”。
三、国际经验对我国实现碳中和目标财税政策的启示　　（一）我国碳中和财税激励政策制定的总体思路　　一是加强碳中和财税激励政策制定的顶层设计。2020年，我国提出碳达峰碳中和目标，庄严承诺将提高国家自主贡献力度，强调把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局。为了如期实现碳达峰碳中和目标，需加强我国碳中和财税激励政策制定的顶层设计。与发达国家已处于达峰下降阶段相比，我国目前仍然处于工业化和城市化的发展阶段，碳中和财税激励政策设计必须兼顾国家经济发展和减碳降碳的实际国情，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，制定与我国2030年前碳达峰、2060年前碳中和时间表、路线图相匹配的阶段性财税激励政策。二是加大对有条件率先实现碳达峰地区的财政支持力度。国务院发布的《2030年前碳达峰行动方案》指出：“推动有条件的地方率先达峰，各地区梯次有序碳达峰行动：“可借鉴日本优先投资”100个脱碳先行区“的财政举措，在中央设置”区域脱碳创新补助金“，加大中央财政对于京津冀、长江经济带、雄安新区、粤港澳大湾区、海南自由贸易港等重点区域率先实现碳达峰的支持力度，推动地方政府、企业实施区域脱碳创新项目，以”脱碳先行区“率先实现碳达峰循序带动全国迈向碳达峰碳中和。　　（二）我国碳中和财税激励政策制定的具体举措　　1.健全高耗能、高排放重点领域”减碳“的财税政策　　实现碳达峰碳中和目标是一项系统性工程，涉及工业、交通、建筑等各个领域。为了如期实现到2030年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上的目标，需要从以下几个方面发力。一是有序激励工业脱碳。目前，我国火电、钢铁、非金属矿产品、炼油焦化、化工、有色金属六大高耗能行业二氧化碳排放占比接近80%，因此可通过设置工业转型基金、清洁钢铁基金等形式激励”碳排放大户“减少使用煤炭、石油等化石燃料。二是实施交通脱碳税收优惠。我国可针对购买氢燃料电池汽车（FCV）、插电式混合动力汽车（PHEV）等零排放汽车的消费者提供一定数额的财政补贴或车辆购置税减免优惠等。三是加大建筑脱碳补助力度。当前，我国建筑领域的二氧化碳排放占全部二氧化碳排放量的比例高达42%，未来可通过设立绿色家园补助券、住房脱碳基金、设置较低增值税税率等方式，为安装空气源热泵、太阳能电池板等低碳环保设备的家庭居民提供财税政策支持，推动房屋低碳改造，鼓励建筑行业实现绿色转型。　　2.构筑多元化新型清洁能源发展财税激励政策体系　　为了实现到2030年非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右的目标，我国可以考虑在能源供给侧构筑多元化的清洁能源投资财税激励体系，多举措推动能源结构实现低碳清洁转型。一是制定针对太阳能、风能、地热能、生物质能、波浪能、潮汐能等新型清洁能源生产和设备投资的税收抵免政策，提高企业投资可再生能源的积极性，加快构建以清洁低碳能源为主体的新型可再生能源供给体系。二是设立专门的氢能基金、核能基金等可再生能源专项基金，促进氢能、核能安全有序发展。三是发行清洁能源债券，引导各类投资精准配置绿色低碳能源项目。四是启动清洁能源贷款担保计划，降低清洁能源投融资门槛，加快实现可再生能源高比例、市场化和高质量发展。　　3.加大前沿低碳零碳负碳技术创新的财税激励力度　　新时期我国应加强尖端性、颠覆性低碳零碳技术创新的财税激励力度，超前布局全球前沿负碳技术，实现碳排放与碳移除的平衡。一是激励先进储能技术规模化应用。对于投资抽水蓄能、压缩空气储能、飞轮储能的企业给予企业所得税税收抵免优惠政策，大力发展低碳储能促进电网”削峰填谷“，推动源网荷储一体化。二是加大新型燃料替代技术研发的财政投资力度，助推”零碳飞机“和”零碳船舶“技术迭代。三是制定专门的碳捕集技术投资税收抵免政策。《中国二氧化碳捕集利用与封存（CCUS）年度报告（2021）》指出，我国碳捕集、利用与封存技术整体处于工业示范阶段，现有示范项目规模较小。其中，碳捕集、利用与封存技术成本是影响其大规模应用的重要因素。因此，建议制定针对CCUS、直接空气捕获等技术投资的税收抵免政策，降低碳捕集、利用与封存等碳移除技术的投资成本，推动低碳零碳负碳技术创新发展。　　4.加强新兴数字技术运用助力碳达峰碳中和的财税支持措施　　相对于欧美国家实现碳达峰的时间（加拿大最短为43年，英国最长为79年），我国应对气候变暖的窗口期不足十年，从碳达峰到碳中和的耗时只有发达国家的一半左右，完成全球最高碳排放强度降幅并非易事。鉴于此，新时期我国应加大新兴数字技术运用助力碳达峰碳中和的财税激励力度。一是加大”数字技术+净零场景“应用的财政倾斜。比如，通过增加研发经费、科研奖励等方式，支持人工智能、大数据、数字孪生、区块链、3D打印等数字技术与绿色低碳产业深度融合。二是设立智能电网补助金。增设微电网、数字电网、虚拟电厂、5G智能电网投资的财政补助，鼓励企业发展能源互联网项目，推动构建新型电力系统，提升清洁能源消纳和存储能力。三是促进能源企业数字化转型。可针对能源企业采购数字设备的投资额给予一定数额财政补贴，推动企业”上云用数赋智“的数字化转型步伐，打破能源”不可能三角“，降低能源系统能耗。　　5.提高新型绿色低碳设施和数字基础设施建设的“绿色化”补贴　　一是扩大绿色低碳设施建设补贴。我国可借鉴英国制定“绿色工业革命十点计划”的做法，制定“碳中和产业清单”，围绕清单实施新型绿色低碳设施财政补贴，持续壮大绿色低碳产业。二是提高数字基础设施建设的节能补贴。数据显示，2035年中国数据中心的碳排放将比2020年最高增长103%，5G的碳排放将最高增长321%。对此，2021年国家发展和改革委员会等部门发布的《贯彻落实碳达峰碳中和目标要求推动数据中心和5G等新型基础设施绿色高质量发展实施方案》指出，有序推动以数据中心、5G为代表的新型基础设施绿色高质量发展。鉴于此，我国可提高“大数据中心”“5G基站”“云计算中心”“算力网络枢纽节点”的节能降碳财政补贴，鼓励数据中心采用“光伏+储能”等清洁能源，加快推动数字基础设施建设“绿色化”和“零碳化”。

END

　　（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2023年第5期）

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徐楠芝，戴芳.发达国家实现碳中和目标的财税政策及对我国的启示[J].国际税收，2023（5）：51-57.

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